随着，经济的高速发展，我国工业固体废物的产生量也在快速增长。与不断增长的产生量相较，固废的利用水平如何？在国家政策不断推进的大背景下，我国的危废处理市场还面临哪些机遇与挑战，未来还将有哪些推动性的政策和战略规划？在2016（第十届）固废战略论坛上，环境保护部固体废物与化学品管理技术中心主任凌江针对目前工业固体废物处理现状，重点分享了工业固体废物资源利用的战略思考。

改革开放以来，我国工业经济发展非常快。从最近十年的时间来看，GDP正从将近10万亿到30万亿高速增长。与此同时，工业固体废物的产生量也是同步增长。2005-2015年，我国工业固体废物产生量年平均增长率为9.8%，“十二五”以来年产生量超过30亿吨，2015年产生量达到32.71亿吨（含工业危险废物产生量3976.11万吨），但产生强度呈现减弱趋势，说明我国工业经济基础水平在不断提高。

一、巨大产生量背后，利用水平如何？

1、综合利用量逐年增长，并取得了较好的经济环境效益。但大概每年还有十几亿吨固定废物没有被利用。

如图，在“十二五”之前，综合利用量增长率还是比较快的，但是“十二五”以来，综合利用量的增长率基本没有什么增长，保持一个比较稳定的状态。2013年，工业固体废物资源化利用总产值约为8183亿元，平均综合利用1吨工业固体废物，可产生320元价值。同年年处置、贮存的12.6亿吨工业固体废物，预期环境管理成本2700-3900亿元，减少占地441公顷。

2、资源化利用产业市场潜力巨大

关于固体废物利用处置，发达国家已经处于成熟期，我国则还处于快速发展的前期。为什么这么说？成熟期的标志就是产品和服务都饱和，如果进一步发展，需要寻找海外的市场。而我国，无论是技术水平、产业规模还是服务能力等各个方面，都与市场需求还有很大的差距，所以市场还有相当大的发展空间。

如果比较国际上一些国家固废行业占整个环保产业的比重，可以发现，在德国固废行业占环保产业的66%，日本是67%，美国是31%。我国只有20%左右，应该说这个空间还是相当大的。

二、国内外的管理战略对比

1、战略目标与发展路线图对比：需要加强国家顶层设计，明确战略目标

为什么会有这么大的差距？是不是发达国家饱和以后就不再继续做工作了？事实上不是这样。

将国内外的管理战略进行比较，欧盟2014年又提出“零废弃”计划，要求资源生产率到2030年提高30%，还是在做持续不断的努力。

日本2000年开始做循环型社会，提出资源生产率到2020年达到每吨42万日元。日本在推进循环型社会建设方面有非常独到的经验。

我国的台湾地区也在2010年明确提出了 “永续物料管理”的目标，具体操作还正在研究。

我国大陆也做了一些努力，中央发了《关于加快推进生态文明建设的意见》、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》两个文件，另外综合部门和管理部门也提出了一些非常重要的规划和计划，对推动固废利用产生了重要的作用。但是在总体的战略目标，具体的政策要求上，还是相对有缺失的。

2、法律体系比对：需要完善的分类资源化利用法律法规制度体系

与欧盟对比，我国在法律制度的设计上还有相当大的差距。

欧盟有基于全生命周期理念的法规管理体系设计，除了有废物框架指令这样一个总的框架之外，在废物管理的主要环节都有具体的指令。另外总体上还有一个环境损害责任追究司法保障体系，法律非常健全。

我国相对有《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》三个法，这三个法原则性的要求少了一些，操作性的少了一些，激励性的政策多一些，约束性的政策少一些。这些对工作有促进作用，虽然在医疗废物、电子废物、危险废物、畜禽养殖方面有些具体的要求，但是还是过于宽泛。相较欧盟对具体的比如污泥、包装废物等等都有具体的要求，我国在这方面还有一定的提升空间。

3、管理机制对比：需要政府主导，经济调节，充分发挥市场机制。

与日本相比，我国在政府主导、经济调节，以及充分发挥市场机制方面还有差距。

差距主要体现在管理的范围上。如果什么都想管，什么都需要审批，都需要许可的话，在一定程度上会影响市场的活力。

在日本，如果能够作为副产物、能够卖钱的东西，就不作为固废，都可以自己利用。在我国有一些模糊地带，不是产品的，基本都被算作固废，都要作为固废来管。如果是危废的话，管理要求更多、更严。这在一定程度上影响了市场的活力。

同样是钢铁、电力两个行业的利用率，如果与日本相比，我国也有相当大的差距。日本很多政策，确实不是很受欣赏，但是它在环保方面的一些做法确实值得我们学习。

如果回顾日本环保的历史，有两个重要的节点：

 1970年之前，日本的环境非常糟糕。但是1970年，日本通过了14项环保法律，这一年被称为日本的环境元年。从1970年到1977年，OECD国家组织考察团，对各个国家的环境状况进行考察，当时日本的环境状况已经在OECD国家的前列了。有些事情做起来到底有多难，到底需要多长时间，可能还是需要好好考虑。

另外一个节点是2000年，在日本称为循环型社会元年，在这一年日本通过了一系列循环经济型社会的基本法，从2003年开始，每五年做一个国家循环型社会的基本计划，由政府主导，然后充分发挥社会的力量来做，现在总数四亿吨的工业固废，现在需要最终处置的只有1200万吨，成效很显著。

4、技术标准体系——需要构建多元化的废物综合利用技术标准体系规范产业发展，设立技术创新专项促进产业提升

与我国台湾地区来比，我国大陆地区也有一定差距。这个差距的产生在于，我们如何统一管理和市场的关系。

不仅要把废物管好，同时又要鼓励利用水平的提高，怎么做到统一？要在规范和标准上下功夫。做到每个废物利用的规范标准都定的很清楚，也能管好、利用好。在台湾，对50多种不同类型废物再利用提出针对性的管理方式和相关的标准。而我国大陆地区在这方面科研技术很薄弱，同时有些急需要做的标准还没有出来，这是很遗憾的一件事情。

三、大势下的机遇与挑战

在这样的大背景下，我国要进一步的提升工作水平、利用水平，以及产业水平。当然，我们也面临巨大的机遇。

最大的机遇就是环境保护的大势，生态文明建设的大势。党中央国务院对生态文明建设，对环境保护现在是前所未有的重视。

习总书记提出，既要绿水青山也要金山银山，我们要树立绿水青山就是金山银山的强烈意识，要努力走向社会主义生态文明的新时代。中央的一系列政策也直接显示出了改革力度的加大。我国的环保体制做了重大的改革，机构垂直化管理，对各级政府的督促力度加大，这种趋势对固废处理是非常有利的。

当然还存在一些问题，在迎来机遇的同时，也要正视挑战。

1、我国与其他国家和地区的差距较大，产业发展滞后

目前，我国的危废处理利用水平与发达国家相比，还有相当大的差距。

比如2015年，我国大陆地区工业固废的综合利用率是60%，而我国台湾地区则达到80%；我国有色金属的回收率是50%，世界先进水平是70-80%；我国钢铁综合利用率是91%，日本达到了99%；我国电力行业利用率是85%，日本是97%；我国尾矿综合率是20%，发达国家平均水平是60%。这些差距是我们目前存在的问题，同时也是产业发展的空间。

2、工业固体废物综合利用不足，影响环境质量整体改善，环境风险长期存在

环境压力巨大，每年产生的工业固体废物约是综合利用量的1.7倍，近四成工业固废未被利用，2014年，全国工业固体废物堆存总量近600亿吨。危险废物在工业固废里面虽然占量很小，但是危害比较突出，而且危险废物在利用过程当中的风险也非常突出。

危废处理的市场的前景很好，而且是非常具有上升空间的行业。现在危废处理规模比较大的企业比较少，规模比较小的企业非常多。企业规模都小，不仅与产业状况不相配，而且管理起来也比较困难。

3、固体废物利用不足导致资源浪费

我国的固废资源没有充分利用起来，重要资源自给能力不足，对自然资源的需求就更大，而且对资源的对外依存度就更高。2014年铁矿石对外依存度71%，2013年全国衰退型城市67个，占资源型城市总数的26%。这对我国的战略安全也是不利的。

4、挤压经济发展的空间

另外一个挑战就是对经济发展空间的挤压。工业固废大量堆积，总占地超过105万公顷，贮存处置成本高。2014年处置、贮存的12.5亿吨工业固体废物，预期处理成本2625-3875亿元，相当于当年环境污染治理投资的27%-40%。

四、未来的战略选择和重点策略

下一步要考虑在工业固废利用上应该有一些比较大的突破。首先，在总体上，在减量化方面做文章。怎么减量呢？

有三种情景，一种就是惯性增长模式。在现有产业结构调整战略之下，不设置源头减量和资源的特别措施，资源化利用产业市场自主发展；到2020年我国煤炭消费达到“天花板”、钢铁产量达到峰值10亿吨；工业固体废物产生量年均增长5%。

第二种是低速有限增长模式。资源消费以满足国内经济社会发展实际需求（外向型经济）；实施煤炭、金属资源消费调控：到2020年煤炭消费27.2亿吨、原煤产量36.3亿吨；粗钢产量8亿吨、铁矿石原矿产量9.8亿吨、十种有色金属表观消费量约5000万吨。2020年后煤炭、金属资源消费量进入平台期。

第三种是限制增长模式。进一步收紧政策，以降低工业固体废物对环境质量影响、控制环境风险为主要调控目标，在“十三五”时期实现工业固体废物产生量与经济发展绝对脱钩。按照全社会煤炭、钢铁、有色金属等国内实际消费需求，粗钢表观消费量7亿吨，有色金属消费量5000万吨。充分提高资源综合利用总量。

要达到这样的状况是非常不容易的，从现在开始就要认真研究政策，研究从2020年到2025年，从2025年到2030年这几个阶段的目标和不同要求，使工业固废利用总体的发展路线，从低速有限增长路线向限制增长的路线靠近。

我国目前的战略重点任务及实施路线，包括建立资源环境统筹管理法律制度体系，要实施资源环境统筹战略，要优化资源化产业布局，还要强化高值化综合利用科技支撑等等。

以前也提出了类似的战略任务，但落实的不够好，以后我们还是这么讲，能不能落实好，取决于能不能牢固的树立两个理念：一是废物是放错位置的资源；一是产废就是排污，过去我们拼命强调废物是放错位置的资源，可能有些人讲，放错就放错吧，先放着吧，等我想用的时候才用。但是如果能够牢固的建立产废就是排污，将会起到更大的推动作用。

环境保护税法在征求意见的时候，我们提了一些意见，固废和废水、废气是一样的，应该强调排污就收费，超标就罚款、处罚的原则。收税应该是在合法的范围内，比如达标排放，合理处置，在这个范围可以收费，一旦超过标准就是违法行为，就应该得到处罚。如果加大税收征收的力度，这也是处罚的手段之一，但是应该还有更严厉的处罚。如果说把这样的意见采纳到环境保护税法里，将是非常好的。

另外我们还提出了一些重点的策略，一是补齐顶层设计短板，优化政策环境。这方面首先要有法律基础，希望尽快修改固废法、循环经济促进法、清洁生产促进法，多一些操作性的要求，少一些原则性的要求，多一些约束性的措施，激励性的措施也应该进一步增加。二是构建重点行业循环型绿色生产模式。

综合利用的技术标准体系有也应该尽快把建立起来。在财税政策调节方面，也应该进一步的加大力度，鼓励资源利用。财政扶持方面应该进一步加大力度。另外在固废减量化和资源化方面，也应该有更严格的要求。在生产模式、固废资源化利用、分类资源化利用等方面，都应该有一些考虑。

另外，要积极优化产业空间布局，积极引领先进适用的技术，建设信息化的体系，这将对产业的发展，以及对固废管理都会有很大的促进。

互动环节：

1、提问：您的演讲中提到未来固废利用是一个更大的趋势，现在国内的处置量远远落后于利用量的，综合处置中心这样一种模式在国内有没有更好的市场趋势？企业有没有这样的机会，在全国更多的去布局综合处置的项目？还是说更偏向于向利用的方向转型？

凌江：危废处置力量不足还是一个非常大的问题，但是各个地区的情况不一样。从全国总的情况来讲，我们产生量一年四千万吨，但是2015年统计显示，所有的处置单位，包括处置和利用的水平是1500万吨。还有2500万吨去了哪里呢？绝大部分的情况是，企业自己产生的危废，自行利用了，就没有统计在范围之内。

现在我们看到的情况是，危废被到处乱扔，扔到山谷里面，扔到大江大河里面，扔到高速公路上，这种随意丢弃的现象显示两个问题，有些地方处置能力不足，到底处置价格在某些地区非常高。另外一个问题说明我们的管理也有一些问题，不是所有的危废都在我们的视线范围以内。不能一概而论，要分地区来看，东部地区普遍处置能力不足。

2、提问：危险废物企业回收以后，加工成产品，由企业自己制定产品标准，然后对外销售，现在有一个说法，企业的标准或者地方的标准不足以支撑这部分的工作，一定要国家标准才算是标准。但一个危废产品或者加工出来的一个资源化利用产品，要上升成国家级的产品，这个过程是非常漫长的。如果仅把国家标准作为唯一的标准，会走入死胡同，希望您能指导我们。

凌江：这个问题非常好，也是我们一直考虑的问题。我上次讲危废，主要讲的也是这个问题。什么问题呢？我们在危废的管理上有两个想法，一个想法是不希望有任何危废逃避监管。另外一个想法，就是鼓励能利用的尽量去利用。危废的管理是很严的，都想把它管住，是影响利用的，影响市场活力的。

矛盾怎么解决？通过技术标准规范来解决，不同的危废怎么利用，利用到什么水平，符合什么标准就OK了？现在的问题是，国家的标准规范制定的速度很慢，基本没有，企业弄一个标准，又不被认可，我们希望能够尽快的推进相关工作。一方面推进国家标准制定，另一方面，我们也是希望将来更多的鼓励企业的标准拿去备案就可以了，鼓励企业利用，还是要释放市场活力，这是我们努力的方向。但是还是有一些争论，相信我们的管理方式会越来越好。