轿车旧轮胎翻新成本高、价值低、经济性差，基本都成了废轮胎。由于半钢子午轿车轮胎生产配方、硫化工艺与载重轮胎不同，轿车废轮胎脱硫生产再生橡胶技术难度大，生产橡胶粉经济性也较差，导致轿车废轮胎处理一时成为难题，由此催生出一批作坊式的土法炼油企业。从2003年开始，各地土法炼油迅猛发展，这种处理方法不仅造成资源浪费，也污染了土壤、大气和水环境。
  数据显示，2005年我国废轮胎产生量为1.25亿条，约合324万吨，再生橡胶产量130万吨，橡胶粉生产及利用不足20万吨，其余174万吨废轮胎大部分被用来土法炼油，造成严重的环境污染和资源浪费。2003年9月19日，中央电视台新闻调查栏目以《废轮胎土法炼油严重污染环境》为题进行了曝光。
据不完全统计，2007年至2009年期间，国内被关闭的土炼油窝点分别为54家、328家和254家，消耗废轮胎分别为65万吨、395万吨和305万吨，成为废轮胎有害化利用的第一大产业。
  2006年10月26日，温家宝总理、曾培炎副总理在我反映的报告上批示国家发改委、环保总局，要求迅速采取措施予以禁止，不可让其蔓延和发展。要抓紧制定废旧轮胎等废弃物资回收利用的法规和规章。
同年12月5日，国家发改委、环保总局联合下发《关于开展废旧轮胎土法炼油整治工作的紧急通知》。但遗憾的是，牵头负责此项工作的国家发改委经济运行局，在随后的机构改革中被撤销了。
  与此同时，科技人员经过努力，研制出我国自己的废轮胎橡胶热裂解技术与装置，这是一种将回收利用经济性能差的轿车废轮胎橡胶资源循环利用方法，生产热裂解油、粗炭黑和不可凝可燃气，与土炼油最大的不同是油品回收率高，资源利用充分，环保排放达标。
  2005年前后，上海、山东、山西、安徽先后开发和建设了较大规范的热裂解企业，2008年并享受到国家增值税税收优惠政策。但由于投资大、成本高，这些较大规模的规范热裂解企业无法与众多土炼油的小投资、低成本市场竞争。后来，随着国家税收优惠的撤销，第一批投产的正规热裂解企业相继停产和倒闭。
  2010年，国内新的热裂解技术及生产装置研发成功，并达到国际领先水平，但新建的山东邹平、河北石家庄等几家热裂解企业经营仍举步维艰。目前，全国热裂解企业年实际处理废轮胎橡胶不超过5万吨，山东济南、青岛和北京等地的热裂解技术和装备研发制造企业，虽然取得了较好的技术成果，有些已向发达国家出口技术与成套装置，但受国内经营环境影响，其热裂解技术与装备在国内的推广应用仍困难重重。

亲历行业发展重大节点——
积极发挥协会作用，主动服务行业企业

  在废轮胎回收、转运、加工处理、再利用产业链中，回收是首要环节，但国内至今尚未建立起全国性废轮胎回收体系，以及规范的专业回收企业。根据国务院领导的批示，商务部从2003年开始建设全国性再生资源回收体系的试点，2004年7月，商务部在新疆召开“再生资源回收工作座谈会”，国家发改委、环保总局、工商总局、相关行业协会和20多个省、自治区、直辖市政府主管部门参加会议。会上，我应邀做了题为《循环经济与再生资源回收利用》的发言，以废旧轮胎“现状、问题和对策”为例，阐述了政府应将再生资源回收利用纳入循环经济的新发展模式，建立完善的政策法规，实行生产者责任制、分类实行收费和补偿机制等政策建议。
 2007年和2010年，国家分别印发了《再生资源回收管理办法》《关于进一步推进再生资源回收行业发展的指导意见》，在国家财政部专项资金的支持下，各地基本建立起废金属、废纸、废塑料、报废汽车等再生资源回收体系，但唯独没有废轮胎这个品种，主要原因是废轮胎分散性大、重量轻、回收运输成本高，靠一次性的财政专项资金支持无法维持废轮胎回收企业的运营。因此，规范的再生资源回收企业从不涉足这个品种，回收、转运和贩售废轮胎的主要是进城农民自发组织的个体户，他们游离于国家经济运行体制之外，哪里出价高就转运到哪里卖。这样层层贩运既增加了转运成本，又无法给加工处理企业提供进项增值税发票，将增值税完全转嫁给加工利用企业，使加工利用企业不堪重负，全额承担高达17%的增值税，实际税赋比机械、化工、电子等其它制造业高出2-3倍。
  2003年6月10日，国务院领导在我写的《废旧轮胎回收利用企业难以为继》的报告中批示国家发改委领导：请了解一下北京泛洋伟业科技公司难以为继，是否就是增值税太高的原因？是否有同业可比较。这类企业对我国橡胶资源短缺以及环保都是应予以支持的。如情况属实，请商税务部门协调解决。
经协会不懈努力，以及国家财税部门在大量调研的基础上，2004年1月12日，国家发改委、财政部、税务总局联合发布《关于印发<资源综合利用目录（2003年修订）>的通知》，目录中第30条、35条、40条增加了废旧轮胎、废轮胎生产的橡胶粉、橡胶粉改性沥青、旧轮胎翻新和综合利用产品等内容，基本采纳了协会提出的意见，为企业争取税收优惠政策奠定了基础。
  2006年3月下旬至4月上旬，我代表协会参加了国家财政部、税务总局组织，国家发改委、商务部、环保部、全国供销合作总社，以及中国再生资源回收利用协会、中国物资再生协会、中国有色金属工业协会、中国废钢应用协会、中国轮胎循环利用协会、中国拆船协会6个相关行业协会参加的“废旧物资回收利用税收政策问题”调研。这是建国以来最大规模的国务院六部委、六行业协会共同参加的税收政策调整调研。期间，调研组分赴上海、浙江、安徽、湖南、陕西等省相关企业实地考察，与地方政府财税部门和企业召开座谈会，最终在上海形成报国务院的调研报告稿。
  调研中，我一路上积极向政府各部门领导介绍行业情况和反映难点热点问题，提出相关政策建议，争取他们的支持。此次调研前后，我曾代表行业多次参加国家财政部、税务总局召开的税收政策座谈会，提出行业诉求。2008年国家财政部和税务总局发布文件，废轮胎橡胶粉生产企业和旧轮胎翻新企业免征增值税。这种税收政策在解决废旧轮胎加工利用企业增值税太高问题的同时，又带来了新的问题，即享受免征增值税的企业无法给下游再利用企业开具增值税专用发票，堵塞了这些企业的产品销售市场。
  2003年12月10日，国家发改委召开国务院七部委“废旧轮胎回收利用政策研讨会”，讨论废旧轮胎回收利用的“现状、问题与对策”。会上安排我做补充发言，期间有人发言表示再生橡胶还是很赚钱的，不需要税收优惠，当场引起部分与会领导的强烈反弹，所以在2008年的增值税优惠文件中不包括再生橡胶。之后，我们协会做了大量工作，直到2015年财税78号文件中才将再生橡胶与轮胎翻新、橡胶粉同时列入享受即征即返50%的增值税优惠政策中，同时撤销了热裂解的增值税优惠政策。
  可以看出，围绕废旧轮胎税收问题经历了12年时间，才基本解决了轮胎翻新、橡胶粉和再生橡胶三个专业的增值税赋问题。即征即返50%后，这三类企业的实际税赋大幅度下降，但仍比其它制造业抵扣进项税后的5-6%要高。在这12年的税收政策调整研究制定期间，一批批熬不到政策出台的企业纷纷倒闭或转产，不再从事轮胎资源综合利用行业。
 

见证行业法规建设——
参与专项立法起草，深入国内外企业调研

  当前，我们面临建立规范的全国性废旧轮胎回收体系，国内从事废轮胎加工利用的再生橡胶企业面临无害化加工利用，提高环保排放水平，需要进一步提高技术创新，逐步淘汰动态脱硫罐、煤焦油、高含硫脱硫剂的使用，才能符合国家环保排放要求。大力拓展硫化橡胶粉的直接应用，推动橡胶粉行业在废轮胎加工利用业的比例，是废轮胎无害化应用的根本出路。对热裂解行业来讲，提高出油率的同时降低热解油中的硫含量，控制尾气中硫与有害物质排放量，提高粗炭黑高附加值加工和应用，才能走出困境。我认为，只有大力促进废轮胎加工利用的国家专项立法，将废轮胎回收—转运—加工处理—再利用产业链中每个环节纳入法制化管理，整个行业才能得以发展。
  废旧轮胎带来的资源与环境问题首先是从发达国家爆发的，当他们实现汽车社会时，我国社会汽车保有量还很少，废旧轮胎还没有形成社会问题，国家也没有将废旧轮胎回收利用列入资源综合利用目录。发达国家经过几十年的探索，不约而同的将废旧轮胎作为一个回收利用的特殊品种专项立法，实行严格的强制回收、政府特许经营制度，实行收费和补偿机制、政府投资项目优先采购废轮胎回收利用产品制度，制定了严格的环境排放法律与标准，有效约束废轮胎回收加工处理企业，较好的平衡了轮胎生产者、使用者及回收、加工处理和再利用者各社会主体的经济利益。
  从2008年开始，我国废旧轮胎年产生量已居世界第一，但废旧轮胎无害化加工利用率较低，一批批企业倒闭转产，行业发展艰难，根本原因在于没有一个可操作性的法律法规，缺乏产业政策和制度，企业无可适从。
  2002年以来，国务院领导多次就废旧轮胎回收利用做出批示，明确指示“要抓紧制定《废旧轮胎回收利用管理条例》，抓紧制定废旧轮胎等废弃物资回收利用的法规和规章，鼓励废旧轮胎回收利用。”中央领导的批示精神很明确，就是要将废旧轮胎回收利用纳入法制化建设轨道。
  2002年2月，受国务院领导委托，国家经贸委组织调研和起草《中华人民共和国废旧轮胎回收利用管理条例》。同年3月，起草小组正式成立并制定了工作计划、内容纲要和进度安排。我有幸成为行业唯一代表参加立法起草小组并成为主笔，此后多次随国家经贸委（2003年国家经贸委撤销后，此项职能划归国家发改委）有关领导到有关企业调研，了解行业发展面临的难点、热点问题及企业面临的困难，起草和讨论条例草稿。经过几十次修改形成征求意见稿，在征求国务院各部委修改意见的同时，于2004年4月在天津召开全国18个省市政府主管部门领导参加的“再生资源综合利用座谈会”，征求地方政府对《资源综合利用管理条例》《废家电回收利用管理条例》《废旧轮胎回收利用管理条例》三项法规的意见，来自各省、市的政府主管部门及中国资源综合利用协会、中国再生资源回收利用协会、中国物资再生协会、中国有色金属工业协会代表参加了会议。
  会上，受国家发改委委托，我代表立法起草小组作了《废旧轮胎回收利用管理条例》起草说明的专题报告，重点说明了建立轮胎处理生产者责任制、收费与补偿机制的必要性与可行性，介绍了发达国家的专项立法经验和主要政策。2007年5月，我以顾问的身份参加了国家发改委牵头，国务院法制办和协会领导、专家参加的废旧轮胎专项立法考察团，赴美国联邦政府和州政府进行了为期两周的废旧轮胎回收利用立法专项调研。

  在美期间，考察团实地参观了美国轮胎翻新厂和废轮胎胶粉厂，通过与美国联邦政府和州政府官员的会谈，尤其是与加利福尼亚州环保署署长一整天的会谈，使大家进一步了解了美国废轮胎强制回收再利用法律、五年计划，美国旧轮胎翻新和废轮胎回收利用的几种方式和产业政策发展方向，了解到美国早已没有再生橡胶生产，以及热裂解停产的原因。此次赴美调研增强了大家的专项立法信心。
 
  赴美立法调研团在华盛顿联邦政府调研，参观美国轮胎翻新企业和橡胶粉生产企业从2002年至2010年的八年时间里，在大量国内外调研的基础上，我相继向废旧轮胎专项立法起草小组提出了如下政策建议：

1. 实行生产者责任制，建立收费和补偿机制，设立废轮胎回收利用专项基金，用于全国回收体系建设，无害化处理技术和示范企业的政策支持。按照每条轮胎平均收取10元计算，每年可筹集25亿以上的专项资金，可建设全国规范的回收体系，且不增加车主的经济负担，因为轿车平均4年才换一次轮胎，相比平时的停车费和过路费而言，可以说是微乎其微。并就专项基金的征收、保管、使用与监管等提出具体的政策建议，此建议得到国务院领导的重视和批示。

2. 将轮胎的可翻新性纳入新轮胎产业政策和产品标准，出厂的新轮胎要具有两次以上的可翻新性。

3. 强制推行轮胎磨耗极限，与保险政策结合，规范消费者使用轮胎的习惯，提高轮胎翻新再利用率。

4. 实行废轮胎强制回收政策，合理规划布局，搞好国家废轮胎回收利用总体规划，分区域回收处理再利用，避免废轮胎运输资源浪费。

5. 实行行业准入制度，制定相应的准入标准，加工处理企业数量区域总量控制，提高产业集中度，扭转行业的小、乱、差现状。

6. 调查和评价现有加工处理方法，定期公布优先发展、限制发展、淘汰和禁止的处理技术与方法，严格监管，避免二次环境污染和先污染后治理。

7. 从制度上避免税赋不公平，给予税收优惠的过渡性扶持政策。

8. 政府通过宣传教育、行政和经济的手段推广使用资源再利用产品，将翻新轮胎和废轮胎无害化利用产品纳入政府投资项目优先采购计划，为培育市场做出表率。

9. 成立废旧轮胎回收利用专业标准化组织，制定废旧轮胎回收利用基础与管理标准，包括处理方式的环境与能耗标准、各种再利用产品的质量标准等，为政府的依法行政提供依据，为再利用产品进入市场扫清障碍。

  期间，由于受政府部门改革调整和具体负责领导人事变动等因素的影响，我的部分意见虽得到认可但并未落地，如：国务院领导曾多次催促，国务院法制办列入2007年立法计划的《废旧轮胎回收利用管理条例》，从研究到制订前后历时16年，至今仍遥遥无期。立法问题不解决，带来的是我国废旧轮胎资源浪费与环境污染，以及行业发展的举步维艰。 
  每年产生的大量废旧轮胎，给我国回收利用行业的发展带来难得的机遇，但前路曲折而充满挑战，回顾三十年的发展历程，一批批老企业倒下去，一批批新企业涅槃重生，在现行体制下的政策立法尤其重要。行业的可持续发展任重道远，有志于我国废旧轮胎循环利用的同志们仍需努力。

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